財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)務(wù)局：

為深入貫徹落實(shí)全國金融工作會(huì)議精神，進(jìn)一步規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量，現(xiàn)將規(guī)范全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫（以下簡稱“項(xiàng)目庫”）管理有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

P3帶路評(píng)：全國金融工作會(huì)議精神就是中央精神（詳情請(qǐng)閱讀：觀點(diǎn)｜劉世堅(jiān)：簡評(píng)全國金融工作會(huì)議對(duì)PPP之影響）。金融風(fēng)險(xiǎn)防控的主基調(diào)之下，PPP運(yùn)動(dòng)化所帶來的隱憂開始顯性化，反思和糾偏成為主流?！靶碌娜谫Y平臺(tái)”和“隱性債務(wù)”的說法在PPP圈內(nèi)由來已久，但是得到財(cái)政部門的正式確認(rèn)，卻還是相當(dāng)不易的。

一、總體要求

（一）統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。各級(jí)財(cái)政部門要深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前規(guī)范項(xiàng)目庫管理的重要意義，及時(shí)糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展，著力推動(dòng)PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制的本源，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效目標(biāo)，夯實(shí)PPP可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

P3帶路評(píng)：任何一種發(fā)展模式都不是完美的。以中國之大，任何一種模式要想推動(dòng)并落地，“一哄而上”在某種程度上可以說是不可避免的，也是造勢所需。可以合理控制的，是出現(xiàn)問題之后的處理方式，“一刀切”是最簡單的，卻也是最不可取的。以“可持續(xù)發(fā)展”為主要目標(biāo)，并切實(shí)踐行之，靠譜。

（二）分類施策。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)按項(xiàng)目所處階段將項(xiàng)目庫分為項(xiàng)目儲(chǔ)備清單和項(xiàng)目管理庫，將處于識(shí)別階段的項(xiàng)目，納入項(xiàng)目儲(chǔ)備清單，重點(diǎn)進(jìn)行項(xiàng)目孵化和推介；將處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交階段的項(xiàng)目，納入項(xiàng)目管理庫，按照PPP相關(guān)法律法規(guī)和制度要求，實(shí)施全生命周期管理，確保規(guī)范運(yùn)作。

P3帶路評(píng)：“項(xiàng)目儲(chǔ)備清單”和“項(xiàng)目管理庫”的分類是合理的，但是有幾個(gè)問題需要思考。其一，PPP項(xiàng)目如何與地方發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目規(guī)劃相掛鉤？其二，如何把控項(xiàng)目儲(chǔ)備清單與項(xiàng)目管理庫之間的相互轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)可上可下？標(biāo)準(zhǔn)和程序有無考慮？其三，如何實(shí)施全生命周期管理？動(dòng)態(tài)的物有所值評(píng)價(jià)和分區(qū)域、行業(yè)和項(xiàng)目類型的財(cái)政承受能力論證是不是應(yīng)該提上議事日程？

（三）嚴(yán)格管理。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)格項(xiàng)目管理庫入庫標(biāo)準(zhǔn)和管理要求，建立健全專人負(fù)責(zé)、持續(xù)跟蹤、動(dòng)態(tài)調(diào)整的常態(tài)化管理機(jī)制，及時(shí)將條件不符合、操作不規(guī)范、信息不完善的項(xiàng)目清理出庫，不斷提高項(xiàng)目管理庫信息質(zhì)量和管理水平。

P3帶路評(píng)：嚴(yán)格管理是沒有問題的，但是目前各地標(biāo)準(zhǔn)和要求存在差異，尺度大小各不相同，給項(xiàng)目發(fā)起方、咨詢方、投資方和融資方都帶來很大困擾。“常態(tài)化管理機(jī)制”的想法是不錯(cuò)的，但是對(duì)人力、物力的要求也會(huì)水漲船高，借助外腦和利益沖突防范是下一步需要關(guān)注的重點(diǎn)。

二、嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)

各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)認(rèn)真落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)及政策要求，對(duì)新申請(qǐng)納入項(xiàng)目管理庫的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，確保入庫項(xiàng)目質(zhì)量。存在下列情形之一的項(xiàng)目，不得入庫：

P3帶路評(píng)：“存量項(xiàng)目”是塊硬骨頭，現(xiàn)在看起來不碰不行。發(fā)改委之前發(fā)過文件（詳情請(qǐng)參閱：P3帶路評(píng)：《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》），如果兩大部委聯(lián)手，也許會(huì)有新的局面出現(xiàn)。至于“政府付費(fèi)類項(xiàng)目”，不出所料地等來了史上最緊的“緊箍咒”。

（一）不適宜采用PPP模式實(shí)施。包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的；其他不適宜采用PPP模式實(shí)施的情形。

P3帶路評(píng)：第一是概念問題。何為“招商引資項(xiàng)目”？它與“商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)”并列的邏輯是什么？何為“重大公共利益”？污水處理、垃圾處理、海綿城市算不算？第二是標(biāo)準(zhǔn)和尺度的問題。舉例來說，非公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目可否打包在PPP項(xiàng)目里，作為政府付費(fèi)類項(xiàng)目的收益平衡路徑之一？所有的工程建成之后都有維護(hù)需要，是否屬于“運(yùn)營內(nèi)容”？第三，“其他不適應(yīng)采用PPP模式實(shí)施的情形”都有哪些情形？基本邊界有待劃定。

（二）前期準(zhǔn)備工作不到位。包括新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的；涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)的；未通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的。

P3帶路評(píng)：這條沒有問題，不過會(huì)卡住很多沒法提前完成可研的項(xiàng)目。以前是需要發(fā)改部門開口子才能往前走，現(xiàn)在財(cái)政部門這邊也是個(gè)問題。

（三）未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。

P3帶路評(píng)：30%是怎么來的？

三、集中清理已入庫項(xiàng)目

各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)組織開展項(xiàng)目管理庫入庫項(xiàng)目集中清理工作，全面核實(shí)項(xiàng)目信息及實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、采購文件、PPP項(xiàng)目合同等重要文件資料。屬于上述第（一）、（二）項(xiàng)不得入庫情形或存在下列情形之一的項(xiàng)目，應(yīng)予以清退：

P3帶路評(píng)：兩個(gè)問題。其一，“未建立按效付費(fèi)機(jī)制”不在清退之列？其二，如按此標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行，各地之前蜂擁入庫的項(xiàng)目恐怕有相當(dāng)比例難逃一劫，由此帶來的連鎖性后果，特別是大量已經(jīng)上馬、等米下鍋的“半拉子工程”應(yīng)當(dāng)如何善后，主管部門不得不察。

（一）未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”。包括已進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評(píng)價(jià)或財(cái)政承受能力論證的（2015年4月7日前進(jìn)入采購階段但未開展財(cái)政承受能力論證以及2015年12月18日前進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評(píng)價(jià)的項(xiàng)目除外）；雖已開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，但評(píng)價(jià)方法和程序不符合規(guī)定的。

P3帶路評(píng)：之前沒有開展“兩個(gè)論證”的項(xiàng)目是怎么入庫的？

（二）不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施。包括入庫之日起一年內(nèi)無任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的；尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級(jí)政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過10%上限的；項(xiàng)目發(fā)起人或?qū)嵤C(jī)構(gòu)已書面確認(rèn)不再采用PPP模式實(shí)施的。

P3帶路評(píng)：10%的上限看來短期內(nèi)不會(huì)動(dòng)搖。

（三）不符合規(guī)范運(yùn)作要求。包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的；采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的；未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的。

P3帶路評(píng)：資本金問題果然受到足夠重視，明確提及“以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”，但沒有點(diǎn)名“明股實(shí)債”。

（四）構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的；政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。

P3帶路評(píng)：此為應(yīng)有之義。

（五）未按規(guī)定進(jìn)行信息公開。包括違反國家有關(guān)法律法規(guī)，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的；未準(zhǔn)確完整填寫項(xiàng)目信息，入庫之日起一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時(shí)充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、政府采購等關(guān)鍵信息的。

P3帶路評(píng)：信息公開是大勢所趨，不能同意更多。如能與發(fā)改部門的項(xiàng)目庫聯(lián)動(dòng)，效果必然更好。

四、組織實(shí)施

（一）落實(shí)責(zé)任主體。各省級(jí)財(cái)政部門要切實(shí)履行項(xiàng)目庫管理主體責(zé)任，統(tǒng)一部署轄內(nèi)市、區(qū)、縣財(cái)政部門開展集中清理工作。財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心（以下稱“財(cái)政部PPP中心”）負(fù)責(zé)開展財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目的核查清理工作，并對(duì)各地項(xiàng)目管理庫清理工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

P3帶路評(píng)：財(cái)政部PPP中心的擔(dān)子不輕。

（二）健全工作機(jī)制。各省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)成立集中清理專項(xiàng)工作組，制定工作方案，明確任務(wù)分工、工作要求和時(shí)間進(jìn)度，落實(shí)專人負(fù)責(zé)，并可邀請(qǐng)專家參與。地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)方面加強(qiáng)政策宣傳和輿論引導(dǎo)，重要情況及時(shí)向財(cái)政部報(bào)告。

P3帶路評(píng)：此舉事關(guān)諸多項(xiàng)目生死，上述清理專項(xiàng)工作方案應(yīng)特別重視項(xiàng)目善后及利益沖突的問題。

（三）明確完成時(shí)限。各省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)于2018年3月31日前完成本地區(qū)項(xiàng)目管理庫集中清理工作，并將清理工作完成情況報(bào)財(cái)政部金融司備案。

P3帶路評(píng)：考慮到元旦和春節(jié)假期，各省項(xiàng)目管理庫的集中清理工作只有四個(gè)月左右的時(shí)間可用。前文所述的標(biāo)準(zhǔn)和尺度問題如何盡快解決，如何克服不合理的主觀因素，如何應(yīng)對(duì)“清退”之后大范圍的項(xiàng)目暫停、中止甚至終止所必然帶來的諸多矛盾和爭端，是各級(jí)主管部門都需要面對(duì)的課題。PPP項(xiàng)目相關(guān)各方更是要提前開展工作，未雨綢繆，盡最大努力控制損失和風(fēng)險(xiǎn)。

（四）確保整改到位。對(duì)于逾期未完成清理工作的地區(qū)，由財(cái)政部PPP中心指導(dǎo)并督促其于30日內(nèi)完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區(qū)新項(xiàng)目入庫直至整改完成。

 P3帶路評(píng)：雷聲還是重典，效果有待觀察。

　　財(cái)政部辦公廳

　　2017年11月10日

中國投資咨詢有限責(zé)任公司專家解讀：

中國投資咨詢有限責(zé)任公司產(chǎn)業(yè)咨詢與投資事業(yè)部總經(jīng)理?xiàng)顚幷J(rèn)為，該通知針對(duì)已入庫項(xiàng)目提出了一系列新的管理要求，力爭在項(xiàng)目前期即進(jìn)行嚴(yán)格控制：

1、已入庫項(xiàng)目分類施策。通知提出將項(xiàng)目庫進(jìn)行分類管理，項(xiàng)目所處階段不同，將分別進(jìn)入不同的類別，并按照各自類別的工作重點(diǎn)予以管理。此舉體現(xiàn)了財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目的深刻理解，可在加快PPP項(xiàng)目落地進(jìn)程的同時(shí)，規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作。

2、新入庫項(xiàng)目嚴(yán)格把關(guān)。通知針對(duì)PPP近年發(fā)展過程中在項(xiàng)目類別、項(xiàng)目性質(zhì)、項(xiàng)目內(nèi)容、項(xiàng)目前期工作、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、項(xiàng)目績效考核等方面出現(xiàn)的問題進(jìn)行了列舉，并表明了“不宜采用PPP模式的態(tài)度”。

3、不合格項(xiàng)目集中清退。通知要求對(duì)已入庫項(xiàng)目進(jìn)行集中清理，對(duì)流程不規(guī)范、推進(jìn)無進(jìn)展、結(jié)構(gòu)不合規(guī)、采購流程不合理、公布信息不合規(guī)、不完整的項(xiàng)目予以清退，同時(shí)重點(diǎn)提出了項(xiàng)目落地投融資的相關(guān)問題，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目資本金足額、合規(guī)到位，政府不得違規(guī)舉債擔(dān)保。

4、實(shí)施組織系統(tǒng)完備。通知明確了此次管理事宜的主體、機(jī)制、時(shí)限及逾期的處理措施，形成完整的處理體系，體現(xiàn)了財(cái)政部對(duì)此次管理的預(yù)期與決心。

通讀全文，不難看出財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，即在識(shí)別階段要求嚴(yán)格篩選，在準(zhǔn)備階段要求項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)合理，在采購階段要求公平競爭。主管部門力爭通過全流程的規(guī)范要求護(hù)航PPP項(xiàng)目從“起飛期”順利過渡到“平飛期”，以期最終實(shí)現(xiàn)“PPP之樹在中國能夠常青”的遠(yuǎn)大目標(biāo)。

中國投資咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)吳赟認(rèn)為：被業(yè)內(nèi)稱為“史上最嚴(yán)”的文件出臺(tái)，我認(rèn)為主要從“存量”和“新增”兩個(gè)角度對(duì)PPP項(xiàng)目庫內(nèi)或即將入庫的項(xiàng)目提出規(guī)范性的要求。全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫，一直被行業(yè)內(nèi)認(rèn)為是最權(quán)威的項(xiàng)目信息統(tǒng)計(jì)和收集平臺(tái)。多家金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放貸款時(shí)直接將項(xiàng)目貸款的發(fā)放與入庫進(jìn)行掛鉤。截止2017年9月底全國入庫項(xiàng)目已有14220個(gè)，投資額17.8萬億元。從項(xiàng)目庫建立伊始就強(qiáng)調(diào)實(shí)行“能進(jìn)能出”的調(diào)整機(jī)制，但一直未明確實(shí)際調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)。此次規(guī)范的提出對(duì)于未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，適用退出的要求作了明確。同時(shí)明確了項(xiàng)目管理責(zé)任主體，要求省級(jí)財(cái)政部門做好項(xiàng)目審查和清理。對(duì)于新增項(xiàng)目要求中，最引起業(yè)內(nèi)討論的是“項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的”不適合入庫，30%這一比例的提出或?qū)矶鄠€(gè)方面影響，項(xiàng)目可用性付費(fèi)是否能覆蓋金融機(jī)構(gòu)融資額？計(jì)算基礎(chǔ)僅是建設(shè)靜態(tài)成本還是期間所以可用性服務(wù)費(fèi)？這些問題都有待于我們從業(yè)人員去沿著最規(guī)范文件去執(zhí)行解答。

中國投資咨詢有限責(zé)任公司南京辦事處主任王小文認(rèn)為，《通知》主要涵蓋以下幾點(diǎn)重要內(nèi)容：

1、注重激勵(lì)相容機(jī)制。文件規(guī)定“項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的”不得入庫。這是我國首次以政策文件的形式，明確規(guī)定了可用性付費(fèi)與績效考核的掛鉤，并明確掛鉤比例。而對(duì)于已經(jīng)入庫的PPP項(xiàng)目，存在不少可用性付費(fèi)與績效考核沒有掛鉤的情形，文件對(duì)此沒有給出相應(yīng)的規(guī)范措施。

2、收緊政府付費(fèi)類項(xiàng)目入庫。文件中規(guī)定“審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目”，這是財(cái)政部文件中首次對(duì)政府付費(fèi)類項(xiàng)目提出規(guī)范意見?！皩徤鳌币辉~意味著以后純政府付費(fèi)類的PPP項(xiàng)目會(huì)越來越少。在純政府付費(fèi)項(xiàng)目上配比一定的使用者付費(fèi)，轉(zhuǎn)化為可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目，將越來越成為常態(tài)。同時(shí)，具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營性項(xiàng)目，會(huì)優(yōu)先采用PPP模式。

3、強(qiáng)化項(xiàng)目資本金管理。文件規(guī)定“未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”的PPP項(xiàng)目，將予以集中清退?；仡櫷跻闼鹃L在第三屆中國PPP融資論壇上的講話，提到 “資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金的項(xiàng)目，要予以剔除”，二者是一脈相承的，可以預(yù)見未來PPP項(xiàng)目資本金的管理將非常嚴(yán)格。

4、優(yōu)先支持存量項(xiàng)目。文件中提到優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，與國家發(fā)展改革委《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)）不謀而合，可見支持存量項(xiàng)目采用PPP模式是財(cái)政部和國家發(fā)改委共同的政策導(dǎo)向，未來各地運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)、形成良性投資循環(huán)的項(xiàng)目，將受到關(guān)注和鼓勵(lì)。

中國投資咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)彭程認(rèn)為，《通知》進(jìn)一步明確了PPP項(xiàng)目的運(yùn)作規(guī)范和入庫標(biāo)準(zhǔn)，需要重點(diǎn)關(guān)注的主要有以下幾點(diǎn)：

1、嚴(yán)控入庫標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)部分指標(biāo)進(jìn)行了量化。除了再次提出對(duì)PPP項(xiàng)目的定性要求（如項(xiàng)目的公益性質(zhì)等）和運(yùn)作規(guī)范（如須進(jìn)行兩評(píng)論證、不得采用BT形式、政府不得兜底等）以外，對(duì)項(xiàng)目的按效計(jì)費(fèi)明確了必須建立績效考核付費(fèi)機(jī)制，且項(xiàng)目建設(shè)成本實(shí)際與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比應(yīng)當(dāng)不低于30%的要求。財(cái)政部對(duì)政府方為項(xiàng)目提供固定回報(bào)的行為予以限制，對(duì)社會(huì)資本建設(shè)運(yùn)營能力提出更高要求。

2、對(duì)管理項(xiàng)目庫的管理常態(tài)化。各級(jí)財(cái)政部門撥派專人持續(xù)、動(dòng)態(tài)跟蹤項(xiàng)目庫中項(xiàng)目的論證、操作和信息申報(bào)情況，對(duì)不符PPP入庫標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目予以退庫清理，并對(duì)核查清理工作提出了具體工作計(jì)劃。實(shí)際工作中，也已有地方財(cái)政部門定期進(jìn)行線上線下核查工作。

財(cái)政部此次發(fā)文主要目的在于約束政府債務(wù)增量，防止PPP項(xiàng)目過濫化，同近年來降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，金融行業(yè)去杠桿的趨勢保持一致。結(jié)合日前江蘇省等地方政策對(duì)政府付費(fèi)類項(xiàng)目的收緊，未來PPP項(xiàng)目應(yīng)增加使用者付費(fèi)要素，同時(shí)對(duì)政府補(bǔ)貼部分明確同績效掛鉤。此次發(fā)文會(huì)增強(qiáng)PPP行業(yè)的競爭性，篩選出更優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目，使項(xiàng)目運(yùn)作更接近PPP模式的設(shè)計(jì)初衷。

中國投資咨詢有限責(zé)任公司內(nèi)蒙古辦事主任荊博認(rèn)為，該《通知》的核心在于提升項(xiàng)目庫中PPP項(xiàng)目的質(zhì)量。

1、嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)。基于近幾年推行PPP模式的經(jīng)驗(yàn)，以發(fā)現(xiàn)的問題作為制定標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，規(guī)范準(zhǔn)入門檻，強(qiáng)化內(nèi)部管理；

2、控風(fēng)險(xiǎn)。繼續(xù)控制政府融資風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)防固化政府支出責(zé)任；

3、重運(yùn)營。明確PPP項(xiàng)目下一階段推進(jìn)的方向，以盤活存量、加強(qiáng)運(yùn)營管理為主，重建設(shè)輕運(yùn)營的社會(huì)資本方將難以在PPP下半場獲得政策與資金的支持。

中國投資咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)周偉認(rèn)為，隨著各地PPP項(xiàng)目如火如荼地開展，各地PPP項(xiàng)目質(zhì)量良莠不齊，財(cái)政部對(duì)于PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的管理逐步加強(qiáng)。本次通知將是對(duì)各類PPP項(xiàng)目，甚至潛在社會(huì)資本的一場洗牌，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一、入庫標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格，按效付費(fèi)機(jī)制成為主角之一。《通知》中對(duì)項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置了更為嚴(yán)格的要求，尤其是對(duì)于建立按效付費(fèi)機(jī)制方面標(biāo)準(zhǔn)更為詳細(xì)、明確。強(qiáng)調(diào)將建設(shè)成本進(jìn)行績效考核，并且實(shí)際支出與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比至少要到達(dá)30%。這意味著對(duì)于社會(huì)資本提供的PPP全生命周期服務(wù)提出了更高的要求，強(qiáng)調(diào)建設(shè)質(zhì)量與運(yùn)營質(zhì)量的相輔相成關(guān)系，倒逼社會(huì)資本重視建設(shè)質(zhì)量，有效降低社會(huì)資本謀求施工利潤而不重視建設(shè)質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避固化財(cái)政支出責(zé)任等問題。

二、已入庫項(xiàng)目重新洗牌，但與新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)不同。已入庫項(xiàng)目也面臨較大的被清退風(fēng)險(xiǎn)，但與新項(xiàng)目入庫的標(biāo)準(zhǔn)差異較大：《通知》對(duì)已入庫項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作程序要求更高，例如，不但要求開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證工作，對(duì)于評(píng)價(jià)方法和程序的規(guī)范性也進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)；但是對(duì)已入庫項(xiàng)目的按效付費(fèi)機(jī)制并未作為清牌的必要條件。

三、社會(huì)資本結(jié)構(gòu)或發(fā)生較大轉(zhuǎn)變，更為符合推行PPP的初衷?！锻ㄖ返某雠_(tái)或?qū)⑴cPPP項(xiàng)目的社會(huì)資本結(jié)構(gòu)帶來較大的影響。在更為嚴(yán)格的入庫和清退標(biāo)準(zhǔn)下，對(duì)于社會(huì)資本投融資、建設(shè)、運(yùn)營全周期PPP項(xiàng)目的綜合實(shí)力提出了更高要求，未來參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本將更加符合推行PPP的初衷。

中國投資咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)周良儀及高級(jí)研究員張潔宇認(rèn)為，《通知》明確嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)，集中清理已入庫項(xiàng)目。

此次針對(duì)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫出臺(tái)的規(guī)范管理措施，主要著眼于防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量?！锻ㄖ芬?guī)定對(duì)于未建立按效付費(fèi)機(jī)制的新項(xiàng)目，以及構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保的入庫項(xiàng)目將予以禁止入庫和清退，旨在掌控政府支出責(zé)任，減少地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。近年來，在中央政策促進(jìn)和供給側(cè)改革的牽引下，地方政府和社會(huì)資本對(duì)投資PPP項(xiàng)目熱情高漲，我國PPP市場空前爆發(fā)，在短短4年內(nèi)，迅速達(dá)到了17.8萬億的規(guī)模（數(shù)據(jù)截至2017年9月末）。但同時(shí)，部分地區(qū)也出現(xiàn)了PPP泛化濫用的現(xiàn)象，一些地方借PPP模式搞變相融資，不僅影響了國家推行PPP政策的效果，也增加了地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

《通知》規(guī)定，對(duì)新申請(qǐng)納入項(xiàng)目管理庫的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目。目前項(xiàng)目庫14220個(gè)項(xiàng)目中，政府付費(fèi)類項(xiàng)目4990個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)比例已超過1/3。該類項(xiàng)目中政府財(cái)政支出責(zé)任較重，其他項(xiàng)目也容易打著“PPP”名號(hào)，包裝成政府付費(fèi)類項(xiàng)目。未來，將嚴(yán)格對(duì)政府付費(fèi)類項(xiàng)目的審批，防止大批項(xiàng)目包裝成政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目，造成基礎(chǔ)設(shè)施過度建設(shè)，減少未來地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

《通知》還規(guī)定將清理未按規(guī)定開展物有所值評(píng)價(jià)或財(cái)政承受能力論證（以下簡稱“兩評(píng)”）的，以及已開展兩評(píng)但評(píng)價(jià)方法和程序不符合規(guī)定的項(xiàng)目。物有所值評(píng)價(jià)是判斷一個(gè)項(xiàng)目是否采用PPP模式的決策依據(jù)，財(cái)政承受能力論證是防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的必要手段。部分PPP項(xiàng)目在“兩評(píng)”時(shí)，存在照搬模板、流于形式、論證步驟不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}。未來，將嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目兩評(píng)，防止政府財(cái)政支出過高而造成的違約風(fēng)險(xiǎn)。

《通知》的出臺(tái)不僅要遏制地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還對(duì)PPP項(xiàng)目規(guī)范提出了更高的要求，未來PPP行業(yè)將趨向規(guī)范化發(fā)展，競爭格局面臨重構(gòu)，能否為PPP項(xiàng)目提供更加優(yōu)質(zhì)、規(guī)范的咨詢服務(wù)，成為未來PPP咨詢公司共同面對(duì)的課題。

中國投資咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)朱磊認(rèn)為：

一、以項(xiàng)目“入庫”為抓手，規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)施

雖然財(cái)政部的綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫最初定位于“收集、管理和發(fā)布PPP項(xiàng)目信息，保證項(xiàng)目實(shí)施公開透明”，但隨著社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾的認(rèn)可和推崇，逐漸由PPP項(xiàng)目全生命周期信息公開平臺(tái)，逐漸提升為PPP項(xiàng)目“審核平臺(tái)”，未納入財(cái)政部綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的項(xiàng)目幾乎不可能取得金融機(jī)構(gòu)的支持，更無法獲取社會(huì)資本方的青睞。因此，相較于原來“喊話”式的警告，《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）以項(xiàng)目“入庫”為抓手，則拿到了PPP項(xiàng)目規(guī)范化的命門。

二、PPP進(jìn)入準(zhǔn)“核準(zhǔn)制”時(shí)代

根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》，PPP項(xiàng)目的“一案兩論”、采購文件以及相關(guān)法律文件的審核主體均為本級(jí)政府及其組成部門，加之組織項(xiàng)目實(shí)質(zhì)性審核難度較高，高質(zhì)量較大，省級(jí)財(cái)政部門在辦理審核項(xiàng)目入庫時(shí)，多采用形式審核的方式，很少進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查；但要落實(shí)“財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)”文的要求，各省級(jí)財(cái)政部門，必須組織專家對(duì)所有已入庫和待入庫的項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，未能審核通過的項(xiàng)目恐難按PPP模式推進(jìn)，這標(biāo)志著PPP將正式進(jìn)入準(zhǔn)“核準(zhǔn)制”時(shí)代。

三、“PPP基金”面臨生死劫

多數(shù)PPP投資的基金公司并不具備項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營能力，為了規(guī)避相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，多采用“明股實(shí)債”的方式進(jìn)行投資；“50號(hào)文”和“87號(hào)文”發(fā)布后，以政府或政府平臺(tái)公司為回購主體的做法得到了遏制；這些基金逐步將回購主體轉(zhuǎn)向了央企、上市公司等財(cái)力雄厚的社會(huì)資本，用股東借款、明股實(shí)債的方式為社會(huì)資本方籌集項(xiàng)目資本金；而根據(jù)“財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)”文第三條、第三款的規(guī)定“以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份”的項(xiàng)目未來將難以入庫，傳統(tǒng)債務(wù)型基金參與PPP模式的道路幾乎全被堵上，未來缺乏項(xiàng)目監(jiān)管能力的“PPP基金”必將面臨生死劫。

中國投資咨詢有限責(zé)任公司新疆辦事處主任高明認(rèn)為，如果說《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法》是PPP綜合信息平臺(tái)建設(shè)的一個(gè)里程碑，那么財(cái)政部此次頒布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（以下簡稱“《通知》”）則可以說標(biāo)志著我國PPP走入規(guī)范與嚴(yán)管的新時(shí)代。PPP朝著加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控、追求長效機(jī)制、規(guī)范與有序發(fā)展的新方向邁進(jìn)，開始從“起飛”向“平飛”實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

此次《通知》體現(xiàn)的特色有以下幾點(diǎn)：

新入庫已入庫雙重規(guī)范結(jié)合。并非“不溯及既往”，為了規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，《通知》不僅僅對(duì)今后入庫的新項(xiàng)目提出了嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)已入庫但不規(guī)范的項(xiàng)目也提出了清理要求。

標(biāo)準(zhǔn)清晰明晰化。《通知》對(duì)新入庫的項(xiàng)目明確提出了“不適宜采用PPP模式實(shí)施”、“前期準(zhǔn)備工作不到位”、“未建立按效付費(fèi)機(jī)制”三種情形不得入庫，對(duì)已入庫項(xiàng)目提出“未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”、“不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施”、“不符合規(guī)范運(yùn)作要求”、“構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)?！薄拔窗匆?guī)定進(jìn)行信息公開”五種情形清理出庫，并在各情形中采用枚舉的方式，對(duì)不規(guī)范操作進(jìn)行了列舉，對(duì)PPP實(shí)踐提供了更深的指導(dǎo)意義。

重績效與考核。《通知》指出無論回報(bào)機(jī)制形式，只要是未建立按效付費(fèi)機(jī)制的PPP項(xiàng)目一律禁止入庫；此外，對(duì)可用性付費(fèi)參與績效考核首次做出了明確規(guī)定，提出項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的不得入庫要求。

《通知》的特點(diǎn)可概括為“圍追堵截”四個(gè)字?！皣?，緊抓規(guī)范，立足有序；“追”，溯及既往，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；“堵”，嚴(yán)格要求，明晰程序；“截”，梳理異化，去除隱患。

中國投資咨詢有限責(zé)任公司風(fēng)控法務(wù)部總經(jīng)理王憶南認(rèn)為，歷經(jīng)3年多的快速發(fā)展，PPP行業(yè)進(jìn)入平飛期，面對(duì)爆發(fā)式增長帶來的隱性風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部于11月10日出臺(tái)了《通知》，該通知嚴(yán)格規(guī)范了新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)已入庫的項(xiàng)目提出了集中清理。

就PPP發(fā)展中暴露的問題，尤其是哪些項(xiàng)目不適用PPP模式做出了明確的答復(fù)。在此筆者分析如下：

嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)

一、 不適宜采用PPP模式實(shí)施：

目前，全國范圍內(nèi)呈現(xiàn)了PPP模式泛化的現(xiàn)象，部分地區(qū)地方政府將PPP模式簡單理解為政府融資方式，甚至將其運(yùn)用到招商引資、商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等非公共服務(wù)領(lǐng)域。最終導(dǎo)致無法提高公共服務(wù)效能的同時(shí)，進(jìn)一步加劇了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。甚至一些地區(qū)，將單純的工程建設(shè)項(xiàng)目直接作為PPP項(xiàng)目，歪曲了PPP模式的初衷，違背了PPP模式以運(yùn)營為根本的屬性?！锻ㄖ穼?duì)以上行為進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。

二、 前期準(zhǔn)備工作不到位

PPP模式是提供公共服務(wù)的方式之一，但是除了PPP采購流程外，合法合規(guī)的PPP項(xiàng)目涉及其他各類前期準(zhǔn)備工作，包括立項(xiàng)審批、國有資產(chǎn)的審批和評(píng)估等等。雖然PPP項(xiàng)目的前期工作與PPP項(xiàng)目采購流程的責(zé)任部門不盡相同，但是前期準(zhǔn)備工作是PPP項(xiàng)目成立的必備條件。因此，缺少了前期準(zhǔn)備工作的PPP項(xiàng)目是必然不符合入庫標(biāo)準(zhǔn)的。

三、 未建立按效付費(fèi)機(jī)制

PPP模式的突出特點(diǎn)以及其先進(jìn)性主要體現(xiàn)在績效考核機(jī)制上，只有通過合理地績效考核才能全面激勵(lì)并且約束社會(huì)資本的建設(shè)運(yùn)營行為。而目前PPP業(yè)內(nèi)，存在項(xiàng)目績效不與產(chǎn)出相掛鉤的現(xiàn)象。通知對(duì)此進(jìn)行了具體的規(guī)制，包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任等。涉及以上行為的PPP項(xiàng)目都將不能入庫，這意味著未來入庫的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)明確績效付費(fèi)機(jī)制，付費(fèi)機(jī)制將是連續(xù)、定期的。

集中清理已入庫項(xiàng)目

一、 未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”

物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受能力論證是PPP項(xiàng)目成立的重要前提條件，而以上論證所形成的報(bào)告也是PPP項(xiàng)目評(píng)估階段重要的項(xiàng)目資料。未經(jīng)物有所值和財(cái)政可承受能力論證，則無法保證PPP模式是否比政府直接運(yùn)營更經(jīng)濟(jì)，也無法確保PPP項(xiàng)目的支出在當(dāng)?shù)卣某惺苣芰χ畠?nèi)，不會(huì)造成政府債務(wù)的擴(kuò)大化。因此兩個(gè)論證應(yīng)該是所有PPP項(xiàng)目成立的先決條件，也在《通知》中予以了強(qiáng)調(diào)。

二、 不宜采用PPP模式實(shí)施

通知中強(qiáng)調(diào)了入庫起一年內(nèi)無任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展得項(xiàng)目將受到清理，這對(duì)于目前市場上存在的已簽署PPP項(xiàng)目合同而未按時(shí)設(shè)立項(xiàng)目公司，或項(xiàng)目公司資本金不能按時(shí)繳納，或者項(xiàng)目公司融資不到位而導(dǎo)致項(xiàng)目無法進(jìn)展的現(xiàn)象進(jìn)行了打擊，這將大大有利于PPP項(xiàng)目的有效推進(jìn)。

此外，《通知》對(duì)于在采購階段的PPP項(xiàng)目也設(shè)立了門檻，公開叫停已經(jīng)進(jìn)入采購階段但是以后年度財(cái)政承受能力已超過10%上限的PPP項(xiàng)目，為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)制造了減壓器。

三、 不符合規(guī)范運(yùn)作要求的

為了PPP行業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)地發(fā)展，規(guī)范化一直以來是業(yè)內(nèi)秉持的原則之一。本次通知中提出的違規(guī)操作行為也是多個(gè)已頒布的規(guī)范性文件中所反復(fù)強(qiáng)調(diào)的：包括BT模式、歧視性條款、第三方代持社會(huì)資本方股份等等。這將更有利于回歸PPP模式的本質(zhì)，即重視運(yùn)營、鼓勵(lì)民營資本、倡導(dǎo)真實(shí)的股權(quán)投資。

四、 構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保

伴隨著PPP行業(yè)的高速發(fā)展，明股實(shí)債、兜底擔(dān)保也成為了發(fā)展光環(huán)之下不容忽視的陰影，違規(guī)舉債擔(dān)保雖然能在短時(shí)間內(nèi)促成項(xiàng)目，以政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方式讓利社會(huì)資本，但是從長遠(yuǎn)來看，無疑是為PPP行業(yè)埋下了重大隱患，大大加重了政府的債務(wù)或隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)。通知再次單列一節(jié)對(duì)于違規(guī)舉債行為進(jìn)行了嚴(yán)厲打擊，也是為了保證PPP行業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

五、 未按規(guī)定進(jìn)行信息公開

信息公開是保證PPP項(xiàng)目公平公正運(yùn)作的基礎(chǔ)，但是信息公開也是有限公開。對(duì)于國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的信息，應(yīng)該按照相應(yīng)法律法規(guī)的規(guī)定，予以嚴(yán)格保密。而對(duì)于不按時(shí)完整填寫信息的PPP項(xiàng)目也將作為本次清理的對(duì)象。